完善火災(zāi)事故調(diào)查法律制度的思考

火災(zāi)事故調(diào)查作為消防部門的一項(xiàng)重要工作，牽扯多方面的利益及責(zé)任問題，對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查環(huán)節(jié)中的相關(guān)法律問題理解不清或立法的相對(duì)滯后，使近幾年消防執(zhí)琺中因火災(zāi)事故原因認(rèn)定、責(zé)任認(rèn)定和損失核定等與火災(zāi)事故調(diào)查相關(guān)的行政爭議案件呈明顯的上升趨勢(shì)，已成為消防執(zhí)琺的一個(gè)難點(diǎn)。完善火災(zāi)事故調(diào)查法律制度的思考--文 /李建洵

筆者認(rèn)為，出現(xiàn)這種情況的很大一個(gè)原因就是對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查過程中相關(guān)法律問題的定性模糊或不當(dāng)及法律制度的不完善。

1目前火災(zāi)事故調(diào)查法律制度所面臨的困境

從《中華人民共合國消防法》、《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》以及公安部對(duì)關(guān)于火災(zāi)事故調(diào)查間題的批復(fù)和答復(fù)意見來看，現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查環(huán)節(jié)中的法律問題理解和定性基本如下:(1)火災(zāi)原因認(rèn)定及火災(zāi)責(zé)任認(rèn)定行為不是具體行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍;(2)對(duì)于火災(zāi)原因認(rèn)定及火災(zāi)責(zé)任認(rèn)定不服，只能申請(qǐng)重新認(rèn)定，不能申請(qǐng)復(fù)議;(3)火災(zāi)當(dāng)事人是指與火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定有直接利害關(guān)系的單位和個(gè)人，保險(xiǎn)公司等第三人不屬于當(dāng)事人。

從以上的法律定性中不難看出，我國現(xiàn)行的消防法律制度，對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查的定性模糊且不當(dāng)，可操作性不強(qiáng)，對(duì)于消防部門如何在實(shí)際工作中具體操作沒有多大指導(dǎo)意義，反而帶來了不少爭議和麻煩。

1. 1與國家基本法律之間的沖突

根據(jù)《公*部關(guān)于對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復(fù)》(公復(fù)字[20003號(hào))，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不屬于《行政訴訟法》第十一條規(guī)定的受案范圍。當(dāng)事人對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服的，依據(jù)公*部《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第三十一條的規(guī)定，可以申請(qǐng)重新認(rèn)定，重新認(rèn)定決定為最終決定。但《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(中華人民共合國行政訴訟法)若干問題的解釋》**條卻規(guī)定:公民、法人或其他組織對(duì)行政主體作出的行政行為，除排除性規(guī)定的6種不屬于受案范圍的情形外，均可提起行政訴訟?；馂?zāi)原因及責(zé)任認(rèn)定并未包括在排除性受案范圍中。

根據(jù)《公*部關(guān)于對(duì)火災(zāi)原因鑒定或認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服不屬于申請(qǐng)復(fù)議范圍的通知》(公通字[1994〕7號(hào))，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議條例》規(guī)定的申請(qǐng)復(fù)議范圍，火災(zāi)原因鑒定或認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不屬于申請(qǐng)復(fù)議范圍。但 1999年10月1日起《中華人民共合國行政復(fù)議法》所規(guī)定的行政復(fù)議的排除事項(xiàng)并未將火災(zāi)原因認(rèn)定及火災(zāi)責(zé)任認(rèn)定等包括在內(nèi)。

1. 2對(duì)開展實(shí)際執(zhí)法工作和提高執(zhí)法水平的影響

根據(jù)公*部批復(fù)，火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任的認(rèn)定不屬于行政訴訟受案范圍。但實(shí)際上當(dāng)事人和人民法院都認(rèn)為其規(guī)定和解釋與上位法相沖突，不予認(rèn)可。此時(shí)，作為該認(rèn)定的作出者--消防部門只能很被動(dòng)地參與訴訟。這種現(xiàn)狀不僅給消防部門的實(shí)際工作增添了不必要的麻煩，而且使當(dāng)事人對(duì)相關(guān)消防法規(guī)的認(rèn)可度也大打折扣。

1. 3與保護(hù)火災(zāi)事故當(dāng)事人的合法權(quán)益相悖

火災(zāi)事故調(diào)查除了對(duì)火災(zāi)事故作出客觀的判斷外，還要對(duì)其進(jìn)行公正的處理。消防部門作出的火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論的客觀性與公正性，直接關(guān)系到火災(zāi)事故當(dāng)事人的合法權(quán)益。火災(zāi)事故調(diào)查法律制度的不完善或與上位法的沖突對(duì)于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益顯然是不利的。

1. 4對(duì)消防法制度與國際接軌造成一定的障礙

目前我國已初步建立起消防法律體系，但是立法內(nèi)容和技術(shù)上的缺陷也比較明顯。如根據(jù)公*部的答復(fù)意見，保險(xiǎn)公司不能成為申請(qǐng)重新認(rèn)定的當(dāng)事人，如果這一規(guī)定得不到及時(shí)的更正，所帶來的不僅僅是與國內(nèi)相關(guān)法律規(guī)定相抵觸或沖突的問題，而且會(huì)直接影響消防法律法規(guī)與國際接軌的進(jìn)程。

2火災(zāi)事故調(diào)查法律制度重新定性的思考

如何對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查環(huán)節(jié)中的法律問題正確定性，完善相關(guān)立法，避免法律沖突?筆者認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查法律制度中的以下幾個(gè)法律問題重新定性。

2. 1火災(zāi)事故原因及責(zé)任認(rèn)定行為是具體行政行為

(1)具體行政行為，是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)和任務(wù)，依職權(quán)或應(yīng)行政相對(duì)人申請(qǐng)實(shí)施對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。具體包括行政許可、行政物質(zhì)幫助、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政確認(rèn)、行政裁決、行政征收、行政處罰、行政強(qiáng)制等。

(2)具體行政行為有以下幾個(gè)基本要素:a)具體行政行為是法律行為。b)具體行政行為是對(duì)特定人和特定事項(xiàng)的處理，也是與抽象行政行為區(qū)別的主要標(biāo)志。c)具體行政行為是單方行政職權(quán)行為。具有命令服從性質(zhì)，不同于民事行為;其次說明它是一項(xiàng)行政管理行為。d)具體行政行為是外部性處理。沒有外部法律效力的行政決定不是具體行政行為。

(3)火災(zāi)原因及火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是具體行政行為中的行政確認(rèn)行為。首先，從行為的實(shí)施主體和行為性質(zhì)來看，公安消防部門是根據(jù)法律授權(quán)行使行政職權(quán)的，惟一有權(quán)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的火災(zāi)事故進(jìn)行調(diào)查、原因認(rèn)定及責(zé)任認(rèn)定并作出處理的職能部門。其次，從行為處理的個(gè)別性來看，《火災(zāi)原因認(rèn)定書》和《火災(zāi)責(zé)任認(rèn)定書》的作出是針對(duì)某一起具體的火災(zāi)事故所作出的行政確認(rèn)行為，其內(nèi)容和針對(duì)的對(duì)象都有特定性，其結(jié)果不能反復(fù)使用。再次，從單方行政職權(quán)行為特征來看，火災(zāi)原因及責(zé)任認(rèn)定行為是公安消防機(jī)構(gòu)按照相關(guān)程序單方面作出的行政確認(rèn)行為，無須公民、法人或其他組織的認(rèn)可。最后，從行為的外部性處理特征來看，火災(zāi)原因及責(zé)任認(rèn)定是公安消防部門對(duì)公民、法人或其他組織作為火災(zāi)事故當(dāng)事人時(shí)權(quán)利義務(wù)的安排，其結(jié)果直接對(duì)外產(chǎn)生影響，并非消防機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間或同級(jí)之間的內(nèi)部措施。

(4)火災(zāi)原因及認(rèn)定行為本身具有技術(shù)鑒定性。因此，火災(zāi)原因認(rèn)定在一定意義上可以看作是一種技術(shù)鑒定結(jié)論。

2. 2火災(zāi)原因及責(zé)任認(rèn)定行為具有行政可訴性

(1)根據(jù)《中華人民共合國行政訴訟法》和最高人民法院法釋[2000」8號(hào)第5條說明:“行政訴訟法第十二條第四項(xiàng)規(guī)定的‘法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為’中的‘法律’，是指全國人*代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定通過的規(guī)范性文件”。目前在我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律中，沒有任何一條規(guī)定火災(zāi)原因及事故責(zé)任認(rèn)定是公安消防部門的最終裁決行為。《公*部關(guān)于對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復(fù)》(公復(fù)字[20003號(hào))顯然不屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，消防部門對(duì)火災(zāi)事故作出的原因及責(zé)任認(rèn)定自然也不屬于行政機(jī)關(guān)的最終裁決行為。

(2)火災(zāi)原因及事故責(zé)任認(rèn)定行為是否具有行政可訴性，應(yīng)從以下三個(gè)方面考慮:

一是火災(zāi)原因及事故責(zé)任認(rèn)定屬于具體行政行為中的行政確認(rèn)行為。

二是火災(zāi)原因及事故責(zé)任認(rèn)定不同于其他的一般技術(shù)性鑒定。**，火災(zāi)原因及事故責(zé)任認(rèn)定是消防部門依職權(quán)作出的行為，其主體是特定的國家法律授權(quán)行使行政職權(quán)的公安消防部門；第二，火災(zāi)原因及事故責(zé)任認(rèn)定是消防部門主動(dòng)行使的單方行為，體現(xiàn)的是行政意志;第三，火災(zāi)原因及責(zé)任認(rèn)定是針對(duì)特定的當(dāng)事人作出的，涉及到平等主體間的權(quán)利義務(wù)。

三是火災(zāi)原因及事故責(zé)任認(rèn)定不是法律規(guī)定的由消防部門進(jìn)行最終裁決的行政行為，不屬于行政訴訟法規(guī)定的不可訴行政行為，公安部也無權(quán)通過批復(fù)文件擅自決定哪種行政行為可以不接受司法監(jiān)督。由此可見，當(dāng)事人對(duì)火災(zāi)原因及責(zé)任認(rèn)定不服的可以向人民法院起訴，人民法院也應(yīng)當(dāng)予以受理。

2. 3火災(zāi)原因及責(zé)任認(rèn)定行為應(yīng)納人行政復(fù)議范圍

前面已談到，火災(zāi)原因認(rèn)定及火災(zāi)責(zé)任認(rèn)定行為是具體行政行為，具有行政可訴性。基于此性質(zhì)，火災(zāi)原因及責(zé)任認(rèn)定行為應(yīng)當(dāng)納人行政復(fù)議范圍。所謂行政復(fù)議是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，在當(dāng)事人的申請(qǐng)和參加下，按照行政復(fù)議程序?qū)唧w行政行為進(jìn)行合法性和適當(dāng)性審查，并作出裁決解決行政侵權(quán)爭議的活動(dòng)。行政復(fù)議是為公民、法人和其他組織提供法律救濟(jì)的行政監(jiān)督制度。

2. 4火災(zāi)事故調(diào)查中的當(dāng)事人范圍

火災(zāi)原因及責(zé)任認(rèn)定的目的是客觀、公正地對(duì)火災(zāi)事故作出處理，將與火災(zāi)原因及責(zé)任認(rèn)定結(jié)果有利害關(guān)系的第三人列人當(dāng)事人范圍完全符合我們火災(zāi)事故調(diào)查工作的宗旨。如保險(xiǎn)公司作為火災(zāi)事故的理賠機(jī)構(gòu)，火災(zāi)原因及責(zé)任認(rèn)定結(jié)果直接影響到他們理賠的數(shù)額以及理賠后代位追償權(quán)的行使，應(yīng)被認(rèn)定為火災(zāi)事故調(diào)查中的當(dāng)事人，以第三人身份參與或申請(qǐng)重新認(rèn)定或復(fù)議、訴訟等救濟(jì)環(huán)節(jié)。

3完善火災(zāi)事故調(diào)查法律制度的幾點(diǎn)建議

3. 1完善立法、排除沖突

在正確定性、統(tǒng)一意見的基礎(chǔ)上盡快通過修改現(xiàn)有消防法律法規(guī)或重新立法，并將其公之與眾，改變下位法與上位法之間相互沖突的現(xiàn)狀。這樣做不僅有利于消防法律法規(guī)在執(zhí)法中的實(shí)際操作，而且有利于社會(huì)主義法律制度的統(tǒng)一，維護(hù)法制權(quán)威與尊嚴(yán)，推動(dòng)社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程。

3. 2加強(qiáng)行政監(jiān)督、提高消防執(zhí)法水平

在對(duì)相關(guān)法律問題正確定性的基礎(chǔ)上，完善消防行政復(fù)議制度，加強(qiáng)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督。有利于提高公安消防部門自身的執(zhí)法水平。

3. 3注意消防立法的前瞻性和國際化

我國加人世貿(mào)組織以后，立法不僅要保持中國特色，還要注意與國際接軌。我國入世時(shí)做出兩項(xiàng)重要承諾:(1)按國際規(guī)則辦事;(2)完善法律規(guī)則，提高透明度。要履行這些承諾，就要求我國的立法應(yīng)盡可能使國內(nèi)法規(guī)與國際規(guī)則接軌。消防立法也不例外，以往立法中“宜粗不宜細(xì)”的原則應(yīng)該盡早摒棄。注意消防立法的前瞻性和國際化，使其在動(dòng)態(tài)的社會(huì)發(fā)展過程中保持相對(duì)的穩(wěn)定性，具有中國特色同時(shí)符合國際化大趨勢(shì)。完善火災(zāi)事故調(diào)查法律制度的思考--文 /李建洵