明確義務 落實消防責任

　　近日印發(fā)的《消防安全責任制實施辦法》是繼《關于進一步加強消防工作的意見》和《關于加強和改進消防工作的意見》后，專門下發(fā)的有關“消防安全責任制”的規(guī)范性文件?！掇k法》首次對消防安全責任制的實施作出全面、具體的規(guī)定，分別從各級政囘府、政囘府部門及社會單位三個層次明確了各自的消防安全責任，并設立專章就“責任落實”進行具體規(guī)定?！掇k法》的出臺將進一步明確從政囘府到社會單位的職責和義務，為推動全社會共同做好消防安全工作提供制度基礎。結合自身對消防法律的研究和多年來的工作實踐，筆者將借此文，談談《辦法》出臺的重要意義及作用，供讀者參考。北京消防器材公司專營滅火器檢測維修年審服務，專項資質從事消防檢測及電氣檢測服務，批發(fā)各種規(guī)格滅火器等消防產(chǎn)品。明確義務落實責任來源：中國消防

　　《辦法》出臺是構建責任政囘府的體現(xiàn)

　　消防工作具有廣泛的社會性，《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）規(guī)定，各級人民政囘府應當將消防工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，保障消防工作與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應。擁有消防安全環(huán)境也是全社會共同追求的目標，但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，安全生產(chǎn)事故、火災事故同樣會結伴而發(fā)生，這是一個客觀規(guī)律綜合作用的結果。如何解決社會經(jīng)濟發(fā)展與安全事故的矛盾是對政囘府執(zhí)政能力的考驗，既要保證經(jīng)濟發(fā)展，也要保障社會的公共安全。此次出臺的《辦法》不同于以往國囘務囘院規(guī)范性文件的顯著特點是，首次對消防安全責任制的實施作出全面、具體規(guī)定，特別是對各級政囘府、政囘府部門的職責作出明確、具體且具有可操作性的規(guī)定。在開篇**條即明確“堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”，表明政囘府治理消防安全隱患維護消防安全環(huán)境的決心，并且明顯不同于以往對政囘府自身多是宏觀性規(guī)定的特點，在《辦法》第二章用6個條文共計2088字詳細規(guī)定了地方各級人民政囘府消防工作職責。《辦法》明確規(guī)定，地方各級人民政囘府負責本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作，政囘府主要負責人為**責任人，分管負責人為主要責任人；在第三章中明確政囘府工作部門應當按照誰主管、誰負責的原則，在各自職責范圍內(nèi)履行消防工作職責，明確規(guī)定13個具有行政審批職能的部門“對審批事項中涉及消防安全的法定條件要依法嚴格審批”和17個具有行政管理或公共服務職能的部門應當結合本部門職責為消防工作提供支持和保障。《辦法》充分體現(xiàn)出行政機關權力和義務的對等性，是構建責任政囘府的體現(xiàn)。在依法治國，建設社會主義法治國家的理念下，“責任政囘府”是指具有責任能力的政囘府在行使社會管理職能過程中，積極主動地就自身行為向人民負責；政囘府違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權力和責任的統(tǒng)一?！掇k法》強調了各級政囘府在消防工作中的職責，并在“責任落實”一章中對政囘府及政囘府部門的不當履職行為明確考核處理方法。

　　《辦法》進一步完善了消防法律體囘系

　　漢語中，對“責任”的理解通常有兩個意義：一是指社會道德上，個體分內(nèi)應做的事，如職責、盡責任、崗位責任等：二是指沒有做好自己工作，而應承擔的不利后果或強制性義務。而在法律語境下，也同樣包括兩種含義：一是主體的職責、義務；二是因違反法律的規(guī)定而應承擔的不利后果。因此，對于“消防安全責任”而言，也同樣存在前述兩種含義?！掇k法》也分別從各自主體的職責、義務和違反規(guī)定應當承擔的法律責任進行明確。

　　我國目前的消防法律體囘系主要包括消防法、公囘安部規(guī)章、地方法規(guī)、政囘府規(guī)章，也包括像《辦法》這類國囘務囘院規(guī)范性文件，雖然嚴格按照《立法法》的規(guī)定，《辦法》并不屬于法律規(guī)范，但是按照我國國情和消防法律實踐，國囘務囘院的規(guī)范性文件對執(zhí)法和地方立法具有很強的指導作用。通常，在國囘務囘院規(guī)范性文件制定后，文件中很多新的規(guī)定會在相關法律法規(guī)修訂過程中被采納。因此從某種意義上來說，《辦法》的制定出臺對健全完善我國消防法律體囘系具有重大意義。主要體現(xiàn)在以下幾方面。

　　相較于《消防法》《辦法》對各級政囘府及工作部門的職責規(guī)定明確具體，一定程度解決了我國立法中的行政機關權力義務不對等問題。在我國的現(xiàn)行立法例中，特別是行政法中，由于篇幅限制等原因，多是強調行政相對人的義務，而對行政機關一般是宏觀的概括式規(guī)定較多?！断婪ā芬膊焕?，在《總則》一章中對政囘府及其工作部門的職責進行概括式規(guī)定?！掇k法》總共6章36條，其中有一半以上是對各級政囘府及工作部門的消防工作職責進行規(guī)定，可以說是對《消防法》中的政囘府、部門職責的細化和補充，進一步完善了行政機關對消防工作的法定職責。

　　對社會單位重新界定分類，進一步強調其主體責任。辦法第四條明確“機關、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位是消防安全的責任主體，法定代表人、主要負責人或實際控制人是本單位、本場所消防安全責任人，對本單位、本場所消防安全全面負責”，相較于《消防法》第十六條的規(guī)定，更加突出單位的主體責任。根據(jù)火災危險性不同，《辦法》在第十五、十六、十七3個條文中依次明確了社會單位不同的主體責任，除了一般的“機關、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位”和“消防安全重點”外，第十七條明確了“火災高危單位”的概念，即“容易造成群死群傷火災的人員密集場所、易燃易爆單位和高層、地下公共建筑等”。在國囘務囘院辦公廳《關于加強和改進消防工作的意見》中首次規(guī)定了“火災高危單位”后，要求各省級人民政囘府要制定火災高危單位的消防安全管理規(guī)定，明確界定范圍、標準和監(jiān)督管理措施，各省落實情況不一，此次《辦法》在全國層面首次明確了其6項消防管理職責。

　　有關社會單位的消防安全管理職責有所增加。對于一般的單位，《辦法》第十五條相較于《消防法》第十六條的規(guī)定有所變化。明確了安全責任制的內(nèi)容和落實方法，增加了單位消防力量“微型消防站”的建設和訓練演練，明確了消防控制室的管理要求等。對于消防安全重點單位而言，《辦法》第十六條對比《消防法》第十七條發(fā)生較大變化。從規(guī)定的內(nèi)容上看，多了兩項內(nèi)容，分別是“（五）根據(jù)需要建立微型消防站，積極參與消防安全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，提高自防自救能力”和“（六）積極應用消防遠程監(jiān)控、電氣火災監(jiān)測、物聯(lián)網(wǎng)技術等技防物防措施”。增加一項“（三）安裝、使用電器產(chǎn)品、燃氣用具和敷設電氣線路、管線必須符合相關標準和用電、用氣安全管理規(guī)定，并定期維護保養(yǎng)、檢測”。其中，增加的第（三）項內(nèi)容在《消防法》第二十七條有所規(guī)定，但并不一致，增加了定期維護保養(yǎng)、檢測的義務，筆者認為實踐中電氣線路和燃氣管路火災發(fā)生率極高，有必要對此予以明確。明確義務落實責任文／李福秋